浅谈 - 中国财政部和央行的权利博弈史

中国的宏观经济运转，本质上是由两条大动脉构成的：一条是财政（财政部），掌管国家“账本”，管钱怎么收、怎么花；另一条是货币（中国人民银行，简称央行），掌管国家“总闸门”，管货币印多少、利率怎么定。

在当代中国网络和金融圈里，这两大部委常被戏称为“财爸”与“央妈”。普通大众往往以为中国的部委政策是整齐划一、铁板一块的，但实际上，过去三十年（1994年至今）中国宏观经济运行的暗线，恰恰是一部财政部与央行在“分家”、“博弈”、“暗战”到“妥协重构”的制度进化史。

要讲清这段历史，我们需要从1994年的“通胀血崩”切入，层层拆解两大部门三十年来的明争暗斗。

第一幕：斩断脐带（1993—1995）

——从“透支财政”到《人民银行法》

1993—1994年大通胀，是中国现代宏观制度史的决定性转折点。

历史背景：1992年邓小平南巡后，全国掀起开发区热、房地产热和股票热，固定资产投资暴增，经济过热。1994年，中国CPI（居民消费价格指数）同比暴涨24.1%，创下改革开放以来的峰值。这意味着1994年一年的通货膨胀率就接近四分之一。
致命根源：“财政透支”：
在1995年之前，中国没有现代意义上独立的中央银行。财政部缺钱用了怎么办？它不需要在市场上借钱发债，也不用担心还不起，而是可以直接在央行的账本上“透支”，或者直接向央行“借款”。
这种机制在经济学上叫作“财政赤字直接货币化”——财政部想花钱，央行就得无底线印钞配合。地方政府要搞投资，直接给银行施压放贷，央行沦为财政部的“出纳室”和“无限提款机”。
朱镕基的铁腕破局：
1993年，朱镕基副总理兼任央行行长，亲手整顿金融秩序，约法三章。紧接着，中央在1994—1995年推动了奠定现代中国经济底层架构的“两大支柱改革”：
1. 1994年分税制改革：解决了中央财政极度贫弱的问题，让财政部自己有钱可用。
2. 1995年《中华人民共和国中国人民银行法》出台。
宪制级的防线：第二十九条：
《人民银行法》第29条明确规定：“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。”
这一条法律，在制度上正式斩断了财政部与央行之间的“脐带”。自此，财政部的账本和央行的印钞机彻底分家：财政部如果出现赤字，只能向社会公开发行国债借钱，而不能直接让央行印钱填坑。

第二幕：资本权柄之争（1998—2007）

——坏账剥离、中央汇金与中投风云

法律上虽然斩断了直接透支，但中国经济转型期的烂摊子必须有人收拾。四大国有银行在90年代末由于背负巨额政策性贷款，不良资产率一度超过30%，“技术性破产”。谁来出钱救？两大部门的第一次深度角力由此展开。

1. 1998年特种国债：央行“配合”财政的暗度陈仓

1998年，为了给四大行补充资本金，财政部发行了2700亿元“特别国债”。但当时四大行和市场上根本没钱买这笔国债。
怎么办？央行出台政策：将法定存款准备金率从13%大幅降到8%，一下子释放了上千亿元流动性，四大行拿着这笔被央行“松绑”出来的钱，转身买了财政部的特别国债，财政部再把这笔钱作为资本金注回四大行。
这是双方在法律红线边缘的第一次精妙配合：法律禁止央行直接买，但央行可以通过货币政策调控，让银行做中介买。

2. 2003年中央汇金成立：央行反噬财政的“地盘”

在计划经济体系下，国有资产的“总老板”一直是财政部。然而，在2003年新一轮国有商业银行股改注资中，央行发动了突袭。
当时，央行主管的国家外汇管理局手握巨额外汇储备。在周小川主导下，央行通过外汇储备直接注资建行和中行，并为此专门成立了一家公司——中央汇金投资有限责任公司。

财政部极为震怒：中央汇金作为央行全资子公司，成了中国各大商业银行的最大控股股东。财政部作为法定出资人的角色被边缘化了，银行的控制权落入了央行手中。
这是一场严重的部委部门利益冲突（管货币的央行，竟然成了金融国资的管家）。

3. 2007年中投公司成立：财政部的反击

为了夺回金融国资主导权，中央决定成立副部级的主权财富基金——中国投资有限责任公司（中投公司），把中央汇金划归中投旗下。
而中投由谁注资？财政部。
财政部计划发行1.55万亿元特别国债，从中投手中买下这笔资产。但当时法律仍然卡在那里：央行不能直接买国债。
于是，双方再次上演精巧的“金融过桥”：

财政部向中国农业银行（商业银行中介）定向发行1.35万亿特别国债；
农行拿到国债后，央行立即在二级市场动用外汇储备从农行手里买下这笔国债；
财政部拿到钱，组建中投，把汇金收编。
这个事件再次证明：只要政治意志需要，两大部门总能找到绕开《人民银行法》第29条的技术路径。

第三幕：“四万亿”后遗症与地方债（2008—2017）

——财政风险“金融化”，央行被迫背锅

2008年次贷危机爆发，中国启动“四万亿”刺激计划。这一计划彻底改变了此后十余年中国央行与财政部的攻防格局。

财政请客，金融买单：
在“四万亿”中，中央财政只拿出了1.18万亿，其余近3万亿资金全部依赖地方政府配套。但分税制改革后，地方政府财力有限，又被法律禁止直接发债。
于是，地方政府融资平台（LGFV）和城投债应运而生。地方政府以土地为隐性担保，大规模从商业银行借款、从影子银行拿高成本资金搞基建。
财政风险向金融风险转化：
地方政府的财政扩张，其本质是“透支未来的隐性财政赤字”，但这些风险最终全部沉淀在商业银行的资产负债表上。
央行的被动局面：
央行陷入了极度痛苦的境地。央行的核心职责是防范系统性金融风险、维持物价和汇率稳定。但是地方政府的无节制借贷导致全社会杠杆率暴涨、房地产泡沫急剧膨胀。央行一旦收紧货币（加息、抽水），地方平台和房企就会违约，引发金融海啸；央行如果不收紧，金融泡沫就会越来越大。
央行内部开始普遍认为：财政部门的不作为和软约束，把整个国家金融系统推向了悬崖，逼得央行不得不持续救市。

第四幕：公开论战——2018年“央妈与财爸”大撕逼

——徐忠 vs. 青哲，三十年矛盾的总爆发

长期以来，两大部委的龃龉都在红墙内以内部机密报告形式沟通。但在2018年7月，这场矛盾罕见地公开撕开了面口，在中国金融界引发大地震。

导火索：央行徐忠发文炮轰

2018年，中国正在大力推行“结构性去杠杆”，叠加中美贸易战爆发，民营企业融资极度困难，债券违约频发。
时任央行研究局局长徐忠公开发表题为《当下财政政策是真积极还是假积极？》的长文，火药味极浓，直指财政部：

假积极、真消极：财政部对外声称实行“积极的财政政策”，但实际上赤字率死守3%，减税降费雷声大雨点小，甚至财政收入增速比GDP还快，根本没有真正掏钱帮实体经济纾困。
甩锅给金融：财政部不愿承担化解地方隐性债务的法定责任，坐视地方融资平台野蛮生长，导致“财政风险金融化”，让商业银行和央行承担了所有兜底成本。
治理落后：指责财政部缺乏现代国库管理思维，把国库资金闲置，管理效率低下。

财政部的猛烈反击

几天后，署名“青哲”（金融界普遍认为是财政部官员或御用学者的化身）在《中国金融》杂志发表长文，针锋相对回击央行：

金融虚胖，脱实向虚：金融业利润占了全社会利润的大头，金融机构靠息差赚得盆满钵满，却指责财政政策不力。
货币传导机制不畅才是主因：央行放了那么多水，流动性却在金融系统内空转（进不了实体经济、进不了民企），这是央行自身宏观调控和货币传导机制失灵的问题，不能怪财政。
央行手伸得太长：文章甚至讽刺央行把自己当成了“超级监管者”和指手画脚的教师爷，直言财政预算受全国人大监督，合法合规，轮不到央行来评判是“真积极”还是“假积极”。

这场“大论战”是中国官僚体系极为罕见的高级别公开论战。它的本质是：面对去杠杆带来的经济阵痛，究竟该由财政借钱加杠杆（财政扩张），还是继续逼央行放水印钞（货币宽松）？双方都试图将责任推给对方。

第五幕：赤字货币化大交锋（2020）

——MMT在中国的生死较量

2020年新冠疫情突袭，经济断崖式下跌，财政支出剧增而收入骤降。两大部门的思想战争再次升级为一场触及底线的大讨论——“财政赤字货币化”（本质是西方当时流行的现代货币理论 MMT）。

财政派的攻势（刘尚希主张）：
财政部财政科学研究院院长刘尚希公开提出：面对百年一遇的危机，常规的财政发债已经借不到了，央行应该直接购买财政部发行的特别国债，实行零利率，且不需要财政部偿还。
理由是：危机时刻，货币政策已经到了流动性陷阱，只有财政部直接印钱发给企业和居民才能救命。
央行派的殊死抵抗（吴晓灵、马骏、孙国峰等）：
央行系的老领导（原副行长吴晓灵）、资深学者（马骏）和货币政策司长（孙国峰）集体出动，言辞极其激烈地驳斥：
1. 这是在开历史倒车：直接打破1995年《人民银行法》第29条的底线，就是重回1994年恶性通胀和国民经济崩溃的老路。
2. 道德风险与信用崩塌：一旦财政部发现不用还钱就能直接印钞，财政纪律将荡然无存，人民币的信用和国际化进程将毁于一旦。
3. 市场上并不缺钱：国债在市场上完全发得出去，商业银行有足够的流动性认购，根本没到央行直接印钞的最后关头。
战果：
由于央行系展现出极其强烈的法治与专业防线，加之决策层对1994年通胀记忆犹新，中央最终没有采纳直接货币化，2020年的1万亿抗疫特别国债依然走的是公开发行、市场认购的合法路径。央行成功守住了1995年的底线。

第六幕：新常态下的融合与博弈（2022—2024）

——上缴利润、地方化债与“央行买卖国债”

随着中国经济进入房地产深度调整周期，地方政府土地财政枯竭，财政与央行进入了更加复杂的“深水区合作”阶段。

1. 2022年央行“上缴利润”1.13万亿

2022年，经济承压极大，地方财政捉襟见肘。央行以极其罕见的方式支持了财政：依法向中央财政上缴结存利润1.13万亿元人民币。
但当时有许多学者认为这是变相的财政赤字化，虽然官方强调这主要是历年外汇储备经营的收益，不属于财政赤字货币化，但客观效果上，相当于央行直接给财政部打了一笔万亿级巨款，帮助财政部完成减税降费和对地方转移支付。
在1.13万亿这笔巨款的支持下，2022年全国非税收入暴增24.4%，硬生生把账做平了。
从法律的角度来说，确实没有违反《银行法》，因为央行坚守住了“不直接印钱买国债”的法律底线。

2. “央行在二级市场买卖国债”（2023—2024的新里程碑）

在2023年10月的中央金融工作会议上，中央最高层提出了一个极具深意的要求：“在央行公开市场操作中逐步增加国债买卖”。
这在国内外引发了轩然大波，很多人第一反应是：“中国版量化宽松（QE）来了？央行终于要给财政印钱了？”

央行随后进行了极其严密的话语权防御：

央行多次明确澄清：这绝不是QE，更不是财政赤字货币化。
法律红线依然在：央行绝对不在一级市场直接买国债（依然遵守1995年《人民银行法》），而只是在二级市场上进行双向买卖（既可以买，也可以卖）。
央行的真实意图：不仅是为了提供流动性，更是为了掌控国债收益率曲线。2024年上半年，由于大量资金避险涌入长期国债，导致中国30年期国债利率跌破历史极值。央行甚至在二级市场上“借入国债卖出”来打压债市投机，向市场提示利率风险。

从2024年下半年开始，央行正式开展国债买卖操作。这标志着：国债从纯粹的“财政融资工具”，演变成了央行货币政策的核心“锚”和调节工具。 两大部门的账本，在这个层面达成了制度级的深度嵌套。

第七幕：宏观机器运转的新剧本（2024-2026）

在2024年之前，央行对财政部一直保持高度戒备，死守《人民银行法》第29条的防线。但从2024年秋季开始，面对地方债务暴雷压力、土地财政枯竭、以及全社会资产负债表衰退的严峻现实，高层通过中央金融委员会直接统筹，打破了部门壁垒，推动了中国宏观调控逻辑的范式大转移。

1. 2024年末的标志性转折：10万亿化债大协同

2024年11月，财政部正式公布了规模高达10万亿元的地方政府隐性债务置换方案（2024—2026年每年发行2万亿专项债置换隐债，外加4万亿新增专项债化债）。
这10万亿债券谁来买？
地方政府发行的巨额低息债券，商业银行如果硬吃，会导致自身流动性极度紧张、净息差被严重压缩。此时，央行不再像2018年论战时那样冷眼旁观，而是全面充当“护航舰队”：

央行通过降准、创设“买断式逆回购”等新型中长期流动性工具，主动给银行体系源源不断地注入数万亿的中长期低成本资金；
银行拿到央行注入的资金，转身在市场上认购财政部和地方政府发行的巨额债券。

2. 国债买卖的戏剧性博弈（2024—2026）

2024年8月，央行正式启动在二级市场“买卖国债”。随后发生了一幕极具戏剧性的博弈：

2024年末的大买：央行为了配合年末大规模化债和稳增长，在二级市场上进行了万亿级规模的净买入。
2025年初的紧急“急刹车”：由于全社会缺乏优质资产，各路资金疯狂涌入国债避险，导致中国10年期国债收益率一度暴跌跌破1.6%的历史极值，而过去20年中国10年期国债收益率从未跌破过2.5%。央行极度担忧这种单边投机可能引发类似美国硅谷银行（SVB）那样的资产负债端期限错配风险，于是在2025年1月紧急暂停了国债买入操作，甚至在市场上“借券卖出”以打压长债泡沫。
2025年末至2026年的常态化机制：随着债市供求趋于平衡，央行在行长潘功胜宣布后重启国债买卖，并将“公开市场国债买卖 + 买断式逆回购”变成每月定期披露的常态化工具。至此，国债彻底从原本财政部的“融资账单”，变成了央行投放基础货币的核心“锚”。

3. “特别国债”为大行注资（复刻1998但机制重构）

在2024—2025年间，财政部再次发行特别国债为国有大型商业银行补充核心一级资本。这一幕几乎完全复刻了1998年为四大行注资的历史，但这一次没有任何部门争权——央行在后端全力降准配合，财政在前端发债注资，双方完全以一套高度协同的流水线作业推进。